Reformasi Hukum Belum Selesai (Menengok ke belakang – Memandang ke depan)

PENGANTAR

Tulisan ini di buat untuk memenuhi permintaan mengisi sebuah buku dalam rangka memperingati Purna Bakti Prof. Dr. Mieke Komar Kantaatmadja,SH, MCL, gurubesar Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran  dan  Hakim Agung di MA-RI. Tema buku ini adalah “Retrospektif dan Prospektif: Kajian Kritis terhadap Perkembangan Hukum di Indonesia”. Akan saya coba mengisi tema ini, karena saya mengenal dan menghormati beliau sebagai seorang intelektual yang berani mengeritik apa yang keliru dalam kebijakan pemerintah, seorang gurubesar dan teman sejawat dekan yang punya integritas yang tinggi dan seorang teman yang baik dalam perjalanan ke luar negeri menghadiri konperensi-konperensi ALA (ASEAN Law Association). Saya juga melihat diri saya (dan mungkin juga beliau) sebagai termasuk “a vanishing generation”.

Dalam karangan ini saya mencoba menggambarkan pengalaman dan pemahaman saya tentang reformasi hukum di Indonesia, terutama setelah lengsernya Presiden Suharto dan bergantinya resim pemerintahan Orde Baru dengan resim pemerintahan Era Reformasi. Acuan saya kecuali pengalaman empiri, adalah juga buku Laporan Penelitian Bappenas tentang Reformasi Hukum di Indonesia, dan pandangan ILUNI-FHUI pada awal reformasi. Juga beberapa kajian yang dibuat Komisi Hukum Nasional RI tentang perkembangan hukum di Indonesia.

EUFORIA (EUPHORIA) DI TAHUN 1998

Lengsernya Presiden Suharto membawa angin baru di berbagai kalangan intelektual, namun saya hanya ingin mengajak kita menengok euforia di komunitas hukum. Pada waktu itu saya menjadi wakil ketua Ikatan Lulusan UI-FH dan bersama Pengurus waktu itu kita menyampaikan pernyataan dan pengharapan kepada Presiden Habibie tentang perlunya perhatian kepada reformasi di bidang hukum. Melalui teman-teman yang “dekat istana” pernyataan itu disampaikan. Menteri Kehakiman waktu itu adalah Prof.Muladi, teman lama dalam menyusun Rancangan KUHP Nasional yang selesai dalam tahun 1993 dan diserahkan kepada Menteri Kehakiman Ismail Saleh tanggal 17 Maret 1993, yang dua bulan kemudian (Mei 1993) menyerahkannya kepada Menteri Kehakiman yang baru Utoyo Usman,SH[1]. Banyak teman di Departemen Kehakiman, Badan Pembinaan Hukum Nasional dan Mahkamah Agung membuat kita optimis bahwa “reformasi hukum” memang akan berjalan – hukum dapat juga menjadi “panglima”, tidak saja ekonomi dan politik. Bank Dunia dan IMF juga memberi perhatian kepada  perlunya pembaruan di bidang hukum, meskipun mereka lebih melihatnya dari aspek manfaat untuk pembangunan-kembali ekonomi Indonesia.

Satu tahun sebelum lengsernya Pak Harto, BAPPENAS baru menyelesaikan suatu penelitian dalam bentuk survai diagnostik tentang perkembangan hukum di Indonesia,  dengan pendanaan dari Bank Dunia. Dalam penelitian yang dilakukan oleh dua kantor hukum ternama di Jakarta : ABNR dan MKK digambarkan secara terbuka berbagai kelemahan yang ada dalam materi hukum, tetapi terutama pada perangkat lembaga dan profesi hukum. Kekurangan yang ada pada korps kehakiman (terutama kurang pengetahuan hukum yang mendalam) dan korps advokat (kegiatan sebagian mereka melihat hukum sebagai komoditi dagang) sudah disebut dalam laporan itu. Memang penelitian tersebut terutama memfokuskan kepada sistem peradilan dan SDM hukum – tujuh kota yang disurvai di Jawa, Sumatera dan Sulewesi - dan respondennya (total 1370 orang) ditarik dari komunitas hukum, komunitas bisnis dan komunitas umum (publik).[2]

Satu tahun setelah lengsernya Pak Harto, pada bulan Oktober 1999 diselenggarakanlah Seminar Hukum Nasional Ke VII, yang dibuka oleh Presiden Habibie di Istana Negara. Menteri Kehakiman adalah Prof. Muladi dan Kepala BPHN adalah Prof Natabaya.Tema seminar adalah “Reformasi Hukum Menuju Masyarakat Madani”. Semua pembicara dalam seminar nasional itu sangat bersemangat memajukan berbagai gagasan untuk membangun hukum Indonesia yang lebih modern dan berpihak kepada rakyat (masyarakat madani - civil society – merupakan simbol dan slogan kelompok reformasi !).

Pihak Bank Dunia mempelajari Laporan Survai Diagnostik Bappenas (selanjutnya “Penelitian Bappenas”),dan mulai tertarik untuk memberikan bantuan dana dan tenaga ahli untuk membangun hukum di Indonesia yang lebih modern dengan lembaga-lembaga hukum yang lebih demokratik. Tahap awal di mana saya turut terlibat adalah dalam pembentukan Peradilan Niaga dan Undang-Undang Kepailitan.[3] Permasalahan ini sudah disinggung secara umum dalam Penelitian Bappenas, tetapi kegawatan waktu itu (banyaknya perusahaan yang pailit dan sudah sangat tuanya ketentuan kepailitan Indonesia – Faillisement Verordening 1906) memberikan urgensi khusus pemberian prioritasnya pada Sekretaris Kabinet RI Bambang Kesowo. Tahap-tahap di mana saya juga turut terlibat adalah pada  pembentukan awal KPK, dengan bantuan pendanaan ADB (melalui Dirjen Administrasi Hukum Prof Romli Atmasasmita dan penasihat asing mantan kepala KPK Hong Kong)[4] dan pemikiran pembentukan Pengadilan Korupsi (yang termasuk konsep Komisi Hukum Nasional RI dalam Lokakarya-besar serta Diskusi Panel dan Dengar Pendapat Umum 30 Mei 2000 di Hotel Indonesia Jakarta) serta kegiatan NLRP (National Legal Reform Program- dengan pendanaan dari Pemerintah Belanda [5].

OPTIMISME DI TAHUN KEPERESIDENAN GUS DUR

Awal kepresidenan Gus Dur memang membawa optimism besar bagi mereka yang mendambakan Negara Indonesia yang lebih demokratik : terbuka – akuntabel – hukum dijalankan secara adil. Pembentukan Komisi Hukum Nasional (dengan tugas mendesain hukum berdasarkan aspirasi dari bawah – “bottom up law”) dan Komisi Ombudsman Indonesia (bertugas menindaklanjuti pengaduan rakyat tentang ketidakadilan oleh birokrasi) memberikan optimism bahwa kemajuan ekonomi yang telah dicapai Orde Baru (namun runtuh dalam krisis ekonomi Asia 1997) dapat dibangkitkan kembali dalam suasana yang memperhatikan aspirasi “wong-cilik” (istilah untuk lebih dari 50% rakyat Indonesia – mayoritas absolut, namun tanpa suara !).

Usaha Gus Dur yang pragmatis dan demokratis: menghapus diskriminasi terhadap kelompok etnik Tionghoa dan agama Kong Hu Cu; mencoba mencari solusi damai untuk masalah GAM di Aceh, menekankan kerukunan antar agama, lebih toleran dalam masalah Papua, mengkritik TAP MPR tentang Partai Komunis Indonesia dan yang serupa telah menimbulkan harapan besar bagi berbagai kalangan, tidak terkecuali komunitas hukum, bahwa hukum yang adil akan dapat terlaksana di Indonesia dalam waktu tidak terlalu lama. Waktu yang pendek masa kepemimpinan Gus Dur telah menghapus (untuk saya) optimism ini. Jatuhnya kepresidenan Gus Dur adalah antara lain juga karena skandal Bulog (Bulogate dan Bruneigate, yang mencontoh nama skandal di Amerika Serikat Watergate).

Meskipun optimism saya hilang, tetapi saya tetap menarik pelajaran dari apa yang terjadi di tahun 1998 (lengsernya Presiden Suharto) dan tahun 2001 (mundurnya Presiden Abdurrahman Wahid). Saya ingin mengingat, mempergunakan memory  saya dan tidak sekedar mengingat-ingat (recall). Saya ingin mencoba “mengingat-ingat” apa yang terjadi, untuk kemudian mencoba “mengingat” bagaimana peristiwa yang lalu itu punya pengaruh pada keadaan sekarang, dan kemudian apa pula yang dapat kita harapkan untuk masa yang akan datang. Pepatah Belanda mengatakan “ in het heden ligt het verleden in het nu wat komen zal” – “apa yang terjadi sekarang, adalah akibat masa lalu, tetapi juga apa yang kita lakukan dan alami sekarang, akan berakibat ke masa depan kita”. Karena itu saya juga berpendapat, bahwa kesulitan pembangunan hukum yang adil sekarang ini adalah akibat kekeliruan di bidang hukum yang kita lakukan di masa lalu. Dan tentu saja, bagaimana kita menghadapi permasalahan hukum sekarang, akan mepengaruhi perkembangan hukum di masa mendatang. Inilah benang-merah yang perlu disadari dalam mengikuti uraian singkat saya dalam tulisan ini.  

CITA-CITA SUPREMASI HUKUM

Supremasi hukum dan negara hukum merupakan slogan dari gerakan reformasi  di Indonesia tahun 1998. Ini merupakan reaksi atas kenyataan bahwa pada masa Pak Harto dkk, yang diutamakan adalah stabilitas di bidang politik dan ekonomi – dengan demikian dirasakan bahwa banyak kebijakan dan keputusan lebih mementingkan aspek politik dan ekonomi dari pada hukum. Ditemui banyak pelanggaran hukum, yang kemudian dirumuskan oleh pendukung reformasi sebagai kebijakan KKN (Korupsi-Kolusi-Nepotisme).

Pelanggaran di bidang politik adalah antara lain terjadinya  suatu pemerintahan yang tidak demokratis, dengan DPR yang tidak menjalankan fungsinya untuk mewakili aspirasi rakyat dengan sesungguhnya, karena semua kebijakan didominasi oleh organisasi (sebenarnya suatu partai politik) Golkar (Golongan Karya-yang disponsori pemerintah Suharto), dengan dua partai politik lainnya (P3-Partai Persatuan Pembangunan dan PDI-Partai Demokrasi Indonesia) hanya sebagai “semi-oposisi”. Pelanggaran di bidang ekonomi adalah dengan dibiarkannya sekelompok pengusaha (pebisnis) yang dekat dengan pemerintahan (dekat dengan pusat kekuasaan di “Bina Graha”– kantor presiden dan “Cendana”– rumah presiden) mendapat monopoli dalam kesempatan-kesempatan proyek ekonomi besar dengan anggaran negara maupun fasilitas pinjaman luar negeri.[6]

Pelanggaran di bidang hukum adalah kepolisian dan kejaksaan yang represif terhadap setiap protes atau kritik kepada kebijakan pemerintah ( dan ini dibantu oleh kekuasaan militer, terutama di daerah-daerah)[7]. Pengadilan yang tidak memperhatikan asas dan ketentuan hukum, dan tidak independen. Ditambah dengan suatu Mahkamah Agung yang tidak punya wibawa terhadap jajaran pengadilan-tinggi dan pengadilan negeri di bawahnya. Para advokat yang di luar negeri akan dapat menyuarakan rasa  keadilan , di Indonesia lebih menyuarakan kekuasaan politik dan kekuasaan uang[8].

Dalam situasi seperti ini haruslah tetap diakui bahwa Indonesia masih  menunjukkan kemajuan yang dipuji oleh negara-negara industri, sebagai macan-ekonomi yang baru dan pemimpin-regional yang berwibawa.Bank Dunia pernah menyebut Indonesia dalam tahun 1993 sebagai bagian dari “the East Asian miracle” dengan tingginya pertumbuhan ekonomi di Indonesia (rata-rata 7% setahun). Karena itu Indonesia  pernah jadi penyelenggara sekaligus Ketua KTT Non-Blok, dan tuan rumah pertemuan puncak APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation).[9]

Tetapi bagaimana situasi politik hukum kita ? Bagaimana dengan upaya memberi rasa keadilan diantara warga dalam masyarakat Indonesia yang multikultural ? Ternyata konflik horisontal antar suku (misalnya di Sampit, Kalimantan), antar agama (di Poso , Sulawesi dan Ambon,Maluku). Keinginan memisahkan diri (separatism) juga masih ada di Papua. Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), ternyata merupakan wacana hukum ketatanegaraan yang (masih) ideal dan belum praktis direalisasikan dalam pembangunan hukum Indonesia selama ini. Konsep negara-bangsa (nation-state) NKRI sebagaimana tergambar dalam negara Amerika Serikat (masyarakat majemuk yang telah menyatu  menjadi bangsa Amerika) belum terwujud secara nyata, kita masih seperti Uni-Eropah (suatu kesatuan politik dengan sukubangsa-sukubangsa yang memerlukan perlindungan kesetaraan dalam hukum - lihat pasal 27 Konstitusi kita)[10]. Belum mampunya hukum Indonesia melindungi keberagaman suku, budaya dan agama menunjukkan bahwa reformasi di bidang hukum masih berjalan dengan buruk.  

MEMBANGUN SDM HUKUM

Kita semua mulai menyadari bahwa melakukan reformasi hukum, bukanlah hanya dengan merobah peraturan perundang-undangan saja, sebagaimana banyak diperjuangkan oleh berbagai kelompok-kelompok reformasi di awal kepresidenan Habibie dan Gus Dur serta kemudian Megawati. Reformasi di bidang hukum berarti adanya reformasi di berbagai lembaga hukum (legal institutional change). Untuk keperluan ini diperlukan pula pembaruan dalam pendidikan hukum, khususnya pendidikan tinggi hukum. Dalam penelitian Bappenas tersebut diatas dirumuskan diagnose bahwa fakultas-fakultas hukum tidak mengajarkan pengetahuan yang cukup mengenai praktik hukum (pelatihan keterampilan). Akibatnya mutu sarjana hukum tidak memuaskan karena tidak memiliki pengetahuan praktis untuk menerapkan pengetahuan teoritis mereka dalam bekerja. Selanjutnya dikatakan juga bahwa mutu pengajar hukum di fakultas hukum tidak memuaskan, sebab mereka tidak mengikuti perkembangan hukum di tingkat dunia. Kefasihan berbahasa Inggris adalah salah satu kendala, yang menyebabkan sarjana hukum Indonesia tidak dapat berkomunikasi secara efektif dan berpartisipasi sebagai anggota yang sederajat dalam berbagai forum internasional.[11]

Keadaan yang dilaporkan hampir 15 tahun yang lalu, menurut saya, belum teratasi sampai sekarang (2011). Masih ada perbedaan yang besar antara jenis dan tingkat kemahiran yang dipunyai sarjana hukum Indonesia pada umumnya, dengan permintaan kemahiran yang diminta di bidang hukum untuk:  hakim, jaksa, advokat, notaris dan para staf biro hukum kementerian. Diperlukan “link and match” yang lebih akurat antara apa yang diajarkan di fakultas hukum dengan keperluan pasaran kerja di bidang hukum. Kita harus berani bertanya pada diri kita, apakah dengan hapusnya Konsorsium Ilmu Hukum (KIH) untuk diganti dengan Paguyuban Dekan Fakultas Hukum, organisasi baru ini telah mampu menghadapi tantangan perubahan yang diperlukan ? Misalnya keperluan untuk meningkatkan kemampuan para dosen fakultas hukum, sukar dilakukan tanpa suatu usaha sebagaimana dahulu dilakukan oleh KIH :”bersama dan terpusat”. Tetapi sementara ini lebih dari 300 fakultas hukum negeri dan swasta[12] menghasilkan sarjana-sarjana hukum yang sebagian besar berkualitas rendah untuk menopang reformasi di bidang hukum. Makin banyaknya sarjana hukum dengan kemampuan yang sangat kurang (dalam pengetahuan, keterampilan dan etika hukum) akan menambah risiko makin tercemarnya dunia penegakan hukum dan peradilan Indonesia. Ternyata kemajuan dan perobahan yang dibawa oleh kemajuan ekonomi Indonesia, tidak diimbangi dengan penyesuaian yang berarti dalam pendidikan sarjana hukum kita.[13] Suatu kelalaian besar dari “the vanishing generation”, yang perlu segera diperbaiki sekarang untuk mengurangi dampaknya di kemudian hari !

Mencoba melihat dengan optimisme ke depan

Dengan memperhatikan “skandal korupsi besar-besaran” yang terjadi ahir-ahir ini (dalam 2010-2011), yang melibatkan tidak saja swasta (economic power) dengan birokrasi (political power), tapi juga wakil-wakil rakyat (legislative power), maka dua asas utama dalam kehidupan hukum masih tetap harus diperjuangkan dengan gigih, yaitu asas “kebebasan” dan asas “persamaan”. Kedua asas ini adalah tiang-utama tegaknya demokrasi, yang berarti pula akan adanya “akuntabilitas” dan “keterbukaan” dalam kehidupan berbangsa dan bernegara (bandingkan a.l dengan penanganan berbagai proyek besar yang menjadi sumber korupsi dan kolusi dalam pemeritahan kita).

Asas kebebasan mencakup kebebasan menyatakan pemikiran dan pendapat (a.l menyampaikan kritik), kekebasan berkelompok dengan orang-orang yang sepaham (a.l kebebasan berserikat) dan kebebasan warganegara mengatur hidupnya sesuai dengan keyakinannya (a.l kebebasan beragama). Konflik horisontal dan vertikal yang masih sering terjadi sekarang merupakan rapor buruk terlaksananya asas ini.

Asas persamaan mencakup persamaan di muka hukum bagi semua warganegara dan berarti pula adanya kesempatan yang sama dalam mendapat pendidikan dan memperoleh pekerjaan. Keadaan sekolah-sekolah negeri yang masih buruk dan pengangguran yang masih besar menunjukan bahwa asas ini juga belum terpenuhi.

Disamping kedua asas di atas kita perlu juga berjuang mempersiapkan SDM hukum yang dapat membangun sistem hukum yang kuat, yang dapat menunjang pemerintahan yang demokratis dan transparan, serta membantu dibangunnya di perusahaan-perusahaan pemerintah dan swasta etika “good corporate governance”.

Mengutip Prof Mochtar Kusumaatmadja, saya juga berpendapat bahwa: keadaan hukum kita “desperate but not hopeless”[14]  dan bahwa dalam membangun hukum, kita harus melihatnya sebagai “law as a tool of social engineering”. Namun demikian penafsiran saya mungkin agak berbeda. Menurut saya keadaan hukum di Indonesia sekarang ini, sudah berada di “lokasi gawat-darurat”, dan memerlukan perawatan oleh sejumlah sarjana hukum terpilih, secara ahli, profesional dan hati-hati. Meskipun hukum memang dapat menjadi alat untuk rekayasa-sosial, jangan pernah lupa bahwa hukum juga adalah alat pengendali-sosial (social controle) yang rumit. Hukum juga memerlukan penyempurnaan terus menerus untuk dapat disesuaikan dengan dinamika masyarakat. Kadang-kadang hukum itu juga perlu perombakan total pada bagian-bagian tertentu, agar dapat menyesuaikan diri dengan aspirasi masyarakat dan tidak menjadi alat penguasa saja. Dan disinilah diperlukan kaum intelegensia hukum, dan bukan sekedar praktisi hukum, untuk dapat melihat ke depan mendesain pembangunan hukum yang dapat menunjang masyarakat adil dan makmur di Indonesia. Untuk itu “the vanishing generation” harus dapat mengembangkan “the coming generation” !

00O00

---

[1] Rancangan KUHP yang disusun mulai tahun 1980 berupa prakarsa kepada Presiden Suharto oleh Prof Sudarto, telah selesai pada tahun 1993, dan kemudian oleh Menteri Utoyo Usman diserahkan  kepada Dirjen Hukum dan Per-UU-an Dep Kehakiman,waktu itu Prof Bagir Manan, dan sejak itu tidak selesai dibahas kembali dalam Kementerian Hukum dan HAM hingga hari ini. Suatu contoh tentang kelemahan para sarjana hukum Indonesia  untuk berani melakukan reformasi ! Hingga sekarang yang berlaku di Indonesia  masih Wetboek van Strafrecht 1918; dan juga  Burgerlijk Wetboek 1847; serta  Wetboek van Koophandel 1847 semua dengan teks otentik bahasa Belanda ! Menteri dan Dirjen di atas sama sekali  tidak mencerminkan semangat reformasi yang sedang berlangsung !

[2] Law Reform in Indonesia-Result of a research study undertaken for the World Bank (Diagnostic Assessment of Legal Development in Indonesia-IDF Grant No.28557), March,1997, Jakarta: CYBERconsult – Steering Committee adalah: Sutadi Djajakusuma, Ismail Saleh, Purwoto Gandasubrata,M.Djaelani, Suhadibroto, Sunaryati Hartono dan Wim Hutapea – Penelitian dipimpin oleh: Mochtar Kusumaatmadja, Mardjono Reksodiputro, Sri Hartati Suradijono dan E.Olvia Reksodipoetro – Buku ini kemudian diterbitkan dalam bahasa Indonesia dengan judul: Reformasi Hukum di Indonesia-Hasil Studi Perkembangan Hukum – Proyek Bank Dunia, Juni 1999, oleh penerbit yang sama.

[3] Dibahas pertama kali di kantor ABNR dengan Greg Churchill (Of Counsel ABNR) dan Sean Hagan (Legal Counsel IMF), kemudian melibatkan a.l Hakim Agung Karlinah Subroto, Din Muhammad, Kartini Muljadi, Fred BG Tumbuan, dll.

[4] Wakil ADB adalah Stefan Synnerstrom dan mantan kepala KPK Hong Kong adalah Bernard Speville.

[5] Hasil KHN RI dalam medesain reformasi hukum di Indonesia ini kemudian terbit dengan bantuan The Asia Foundation dan Partnership-governance reform in Indonesia  dalam sebuah buku Law Reform Policies (Recommendations), December 2003, Jakarta: CYBERconsult.Selanjutnya diterbitkan setiap tahun berbentuk laporan-laporan pengkajian. Sedangkan hasil dari NLRP telah terbit dalam 30 buku - Program NLRP 2008 – 2010 ini dipimpin oleh Sebastiaan Pompe.

[6] Namun kebijakan seperti ini telah menghasilkan sejumlah konglomerat Indonesia (banyak juga yang “pribumi” ) – sebagian terdiskreditkan pada masa lengsernya Presiden Suharto, tetapi sebagian masih berjaya sampai sekarang, malah konglomerat Indonesia termasuk sepuluh besar di Asia Tenggara dalam tahun 2011 ini.

[7] Dipergunakan UU Subversi 1963 untuk menindas segala upaya protes atas kebijakan pemerintah.

[8] Organisasi profesi waktu itu adalah PERADIN, IKADIN, AAI, HPHI, dan AKHI – disamping itu masih ada PERSAHI, IKAHI, dan PERSAJA.

[9] Lihat juga Siswono Yudo Husodo, 2009, Menuju Welfare State, Jakarta: Baris Baru.

[10] Bandingkan dengan pendapat Soetandyo Wignyosoebroto dan Jimly Asshiddiqie dalam Bonar Tigor Naipospos dan Robertus Robet (Tim Editor),2009, Beragama, Berkeyakinan & Berkonstitusi, Jakarta: SETARA Institute.

[11] Keadaan ini dalam laporan Bappenas diikuti dengan saran “improving the efficiency in English of law graduates; twinning arrangements and law practice institutes” – hal 68 - 71

[12] Perkiraan sementara (tahun 2011) 330 lembaga pendidikan tinggi hukum,terdiri atas:306 fakultas dan 24 sekolah tinggi. Bersama-sama mereka menghasilkan 33.000 Sarjana Hukum per tahun ! Duapuluh tahun yang lalu (tahun 1990-an) baru 13.000 SH per tahun,

[13] Lihat Richard W. Baker et al, 1999, Indonesia The Challenge of Change, Jakarta: CSIS. Lihat juga laporan UNDP tentang Indeks Pembangunan Manusia (IPM) Indonesia tahun 2011- yang melorot tajam menjadi  peringkat 124 dari 187 negara, dan berada diperingkat ke-6 di ASEAN, di bawah Singapura, Brunei, Malaysia, Thailand, dan Filipina (hanya di atas Vietnam, Laos, Kamboja dan Myanmar ).

[14] Penilaian beliau ini  disampaikan setelah mendengar kegawatan kondisi hukum Indonesia sebagaimana dilaporkan dalam Penelitian Bappenas tersebut di atas.Pendapat ini kemudian dikutip dalam Rekomendasi Laporan ke Bappenas oleh Sutadi Djajakusuma,SH dan disampaikan kepada Wakil Ketua Bappenas Ir.Rahardi Ramelan.

Menyelaraskan Pendidikan Tinggi Hukum Indonesia Dengan Arah Pembangunan*

Pendahuluan

Tulisan ini hanya merupakan suatu refleksi tentang pendidikan tinggi hukum di Indonesia oleh seorang yang satu-setengah kakinya masih berada di dunia pendidikan hukum, dan setengah kakinya mulai meninggalkan dunia profesi hukum. Mulai tahun 1959 (dua tahun sebelum lulus SH tahun 1961) sampai sekarang, saya bekerja sebagai dosen universitas dan mulai 1970 (tiga tahun setelah kembali studi di Amerika Serikat) saja bekerja pada kantor konsultan hukum (sekarang tidak aktif). Mudah-mudahan tulisan ini masih ada manfaatnya** .

Kecuali sebagai dosen tetap dan menjabat dekan fakultas hukum UI (1984-1990), saya juga turut memimpin Konsorsium Ilmu Hukum,Departemen Pendidikan dan Kebudayaan RI (1990-2003) dan a.l membangun dan memimpin Program Kajian Magister Ilmu Kepolisian UI (1996-2006).Sekarang saya menjadi sekretaris Komisi Hukum Nasional R.I. Pengalaman ini juga pasti mewarnai ulasan saya di bawah ini.  

Kritik Kepada Pendidikan Tinggi Hukum Kita

Sejak saya mahasiswa (1955-1961) kritik pedas selalu diajukan bahwa sarjana hukum kita tidak “siap-kerja” (malah yang lebih keras mengatakan “useless”- tidak “siap-pakai”). Apa yang dimaksud oleh para pemberi kritik ini? Menurut saya hal ini menunjukan bahwa pendidikan tinggi hukum kita menghasilkan seorang “generalist”,padahal pasar meminta seorang “specialist”.Apakah ini salah ? Tetapi diujung yang lain hal ini menunjukkan bahwa pengetahuan dan kemahiran sarjana hukum kita tidak memenuhi persyaratan pasar-kerja. Kesenjangan dengan pasar-kerja inilah yang kemudian ingin diperbaiki melalui atau dengan slogan “link and match” (konsep Menteri Pendidikan RI Daud Jusuf awal tahun 1980-an ).

Kedua kritik itu beda dalam dimensi dan solusinya.Yang pertama, seorang “generalist”, adalah memang tujuan pendidikan “umum” seorang sarjana hukum, dia harus menguasai dasar-dasar ilmu hukum, asas-asas hukum yang utama untuk menopang cara berpikir seorang sarjana hukum, cara menemukan hukum dalam berbagai bahan pustaka,yurisprudensi dan peraturan, serta mampu menyusun argumentasi dengan logika hukum dalam bahasa Indonesia yang baik. Pekerjaan yang harus dapat ditujunya adalah menjadi seorang hakim atau seorang advokat yang handal.. Perbandingannya adalah seperti juga seorang sarjana kedokteran, untuk menjadi dokter umum di rumah sakit atau praktek dokter umum.

Yang lebih sulit adalah memahami keinginan pasar kerja tentang “link and match”. Dalam bahasa ekonomi yang mendominasi pasar-kerja, maka yang digambarkan adalah seorang sarjana hukum yang memahami dunia bisnis dan industri.Tetapi ini bukan spesialisasi,karena tanpa penguasaan sebagai “generalist”, mustahil kita memperoleh seorang “specialist” yang baik. Bagaimana mungkin mendidik seorang dokter spesialis-bedah atau spesialis-THT, tanpa  melalui pendidikan dokter umum. Jadi apa sebenarnya yang diinginkan pasar-kerja ? Dan bagaimana kita menghadapinya ? Itulah pertanyaan yang harus diajukan setiap dekan fakultas hukum sebelum memulai tugasnya yang berat mempersiapkan lulusannya untuk pasar-kerja terkini.

Menurut saya, yang dikritik pasar-kerja adalah sarjana hukum yang tidak menguasai ilmu hukum dalam melakukan tugasnya di masyarakat.Dia tidak memahami dengan baik asas- asas hukum (seperti seorang dokter yang tidak menguasai anatomi manusia) dan tidak memakai penalaran-hukum dalam “membedah” suatu kasus (seperti dokter yang mencoba memahami suatu keluhan pasiennya tanpa melalui ilmu kedokterannya).Solusinya semua adalah pada pengetahuan pengantar tentang asas-asas hukum dan cara bekerja melalui penalaran-hukum (legal reasoning) yang diberikan secara mendalam hingga harus benar-benar dikuasai mahasiswa, sebelum boleh melanjutkan ke matakuliah yang khusus. Disamping itu para mahasiswa harus dilatih “kemahiran hukum” (legal skills),baik dalam tulisan maupun lisan, tetapi terutama dalam cara berpikir dengan nalar-hukum.       

Tujuan Pendidikan Hukum:Akademisi atau Profesi?

Perlukah kita membandingkan pendidikan hukum kita yang mengakar ke model Belanda dengan pendidikan hukum di Amerika Serikat? Di Amerika Serikat (AS) law schools dikategorikan sebagai professional schools sama dengan medical schools.Ada kecenderungan sarjana hukum kita lulusan pendidikan di AS untuk menghendaki hal ini terjadi di Indonesia. Sering dikatakan bahwa pendidikan hukum di Indonesia terlalu “akademik”.Menanggapi hal ini, saya selalu mengatakan bahwa fakultas hukum di AS juga tetap menjalankan program “akademik” dan tidak sebagai pendapat mereka, mengkhususkan pada program “profesi”.

Memang dikatakan oleh American Bar Association agar fakultas hukumnya “prepares its students for admission to the bar and effective responsible participation in the legal profession”, tetapi dalam penjelasannya dikatakan pula agar menjaga secara ketat “its academic program”.Sebagian besar lulusannya akan bekerja dalam profesi hukum: di pengadilan, kejaksaan dan sebagai advokat atau in-house lawyer suatu korporasi.

Di Belanda, juridische faculteit tidak pernah dinamakan professional school, tetapi sama seperti di AS dan Indonesia lulusannya juga akan bekerja dalam profesi hukum, meskipun pendidikannya dikategorikan sebagai program akademik. Jadi model Belanda yang kita acu juga baik, tidak kalah dengan model AS.

Karena itu,menurut saya tidak keliru konsep kurikulum nasional untuk fakultas hukum kita tahun 1993/1994, yang menyatakan bahwa programnya adalah “program akademik”, tetapi diberi pendekatan “profesi” melalui pendidikan dan latihan profesi kemahiran hukum (legal professional skills program), yaitu melalui konsep “laboratorium-hukum” yang dianjurkan ada pada setiap fakultas hukum. Tetapi sayangnya tidak diikuti dengan baik,juga oleh fakultas hukum pembina,karena adanya resistensi dari dosen-dosen senior.  

Pendidikan Hukum Kita Harus Menunjang Pembangunan

Indonesia sebagai negara yang sedang membangun, tentu mengharapkan bahwa lulusan pendidikan tinggi hukumnya harus dapat menyumbang pada perkembangan pembangunan. Pendekatan umum sekarang adalah bahwa sistem hukum dan peradilan kita adalah penting bukan saja untuk menjamin keamanan dan keadilan bagi warga masyarakat, tetapi juga teramat penting bagi perkembangan ekonomi bangsa. Kita mengharapkan suatu sistem hukum yang efisien, yang dapat dipercaya integritasnya serta mampu memberi keadilan. Ini tentunya tidak saja penting untuk warga negara, tetapi juga penting untuk memberi kepercayaan kepada para pebisnis luar negeri, terutama para investor asing.

Disamping itu, jangan lupa pula bahwa kita harus menyempurnakan bagian-bagian tertentu dari sistem hukum kita agar dapat memenuhi persyaratan cross-border trade.Sejumlah rencana ASEAN, seperti ASEAN Free Trade Area (AFTA), maupun Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), harus dimanfaatkan untuk menyempurnakan kurikulum fakultas hukum, agar lulusannya dapat bersaing di pasar kerja internasional. Jangan dilupakan pula kewajiban-kewajiban kita dibawah ketentuan-ketentuan World Trade Organisation (WTO) dalam perdagangan internasional yang harus dipahami oleh lulusan kita.

Singkatnya, kalau pendidikan tinggi hukum kita ingin menunjang pembangunan, maka para lulusan kita harus disiapkan untuk turut serta membangun suatu sistem hukum yang kuat, yang menunjang pemerintahan yang demokratis dan transparan, serta membantu diwujudkannya good corporate governance di perusahaan-perusahaan pemerintah dan swasta.

Dalam rangka WTO Indonesia, cepat atau lambat, mau atau tidak-mau, harus membuka dirinya terhadap bekerjanya tenaga-tenaga professional asing di Indonesia.Kita tidak boleh takut dan menutup diri, yang harus diikhtiarkan adalah agar lulusan fakultas hukum kita siap menjadi tenaga profesional yang tidak kalah dengan tenaga-tenaga asing, tidak saja pengetahuannya tentang hukum Indonesia, tetapi juga dalam adu argumentasi dalam forum perundingan (negosiasi) internasional.

Sarjana Hukum Yang Membawa Keadilan

Apakah yang lebih penting SH yang jujur dan bermoral yang membawa kedamaian dan keadilan ataukah SH yang pandai, licin dan lihay yang menjamin kemenangan bagi yang diwakilinya?[1] Polarisasi pendapat ini, tidak akan mudah selesai diperdebatkan. Seperti juga pada profesi polisi, masyarakat akan selalu bersikap ambivalen – pada peristiwa kita menjadi korban kejahatan, kita akan mencari bantuan polisi, tetapi pada waktu kita merasa melanggar hukum lalu-lintas, kita tidak suka pada polisi.

Sikap ambivalen ini juga dapat kita lihat pada pernyataan berbagai kalangan (termasuk tokoh-tokoh hukum) di media massa, pada satu pihak mereka mendambakan para sarjana hukum, hakim,jaksa/penuntut umum dan advokat, selalu berperilaku adil dan berintegritas, namun dalam hal terkait perkaranya sendiri atau yang diwakilinya, maka SH yang “street wise” yang jadi idolanya. Memang begitulah kenyataan empiri yang dihadapi dalam masyarakat kita.Apa arti “streetwise” ? Tidak lain daripada “tahu jalan” di kantor-kantor penegak-hukum” – licin dan lihay menghadapi lawan dan rintangan hukum ataupun non-hukum.

Apa moral pendapat saya ini ? Kita harus memahami bahwa banyak retorika diucapkan juga oleh idola tokoh-tokoh hukum kita.Yang menjadi prinsip dan pedoman saya adalah, bahwa kita mengikuti saja bagaimana “moral hati-nurani (mata-hati) kita” (our moral conscience). Tentunya kita juga dipedomani oleh etika profesi hukum kita.Sayangnya di Indonesia kita baru sampai pada retorika tentang sanksi-disiplin pada pelanggaran etika-profesi.

Kemahiran Yang Harus Dipunyai

Senjata utama SH adalah kemampuan berbahasa Indonesia, tulisan dan lisan. Kemampuan menyampaikan pendapat secara logis dan argumentatif, artinya berpikir seperti seorang sarjana hukum. Dalam pemikiran seperti ini,maka Konsorsium Ilmu Hukum menganjurkan fakultas hukum melakukan “pendidikan dan latihan kemahiran hukum” (legal skills training)

sebagai matakuliah wajib dengan 6 SKS. Untuk hal itu disarankan adanya Laboratorium Hukum di setiap fakultas hukum. Melalui lab-hukum ini ingin dituju cita-cita memberi sifat professional school kepada fakultas hukum setara dengan medical school dan school of engineering (yang masing-masing mendidik lulusannya juga melalui laboratorium). Sayangnya terobosan melalui kurikulum 1993 ini tidak dimanfaatkan oleh fakultas hukum utama di Indonesia, untuk memulai pendidikan dan kurikulum baru.

Konsorsium Ilmu Hukum berpendapat bahwa lab-hukum, secara analogi dan metaforis dapat dilukiskan sebagai “jantung” dan “paru-paru” re-orientasi pendidikan tinggi hukum di Indonesia (jantung mengedarkan darah,yang memuat oksigen yang dihasilkan paru-paru).  Lab-hukum diharapkan dapat mensirkulasikan kesempatan-kesempatan baru dan mutahir untuk menyelenggarakan pendidikan kemahiran hukum dan memasukkan/memuat dalam sirkulasi tersebut metoda-metoda pengajaran baru.

Ada tiga unit-kerja yang merupakan inti dari “legal skills training”, yaitu unit-litigasi, unit-non-litigasi dan unit-bantuan hukum untuk orang miskin.Dalam pemikiran selanjutnya disarankan pula adanya unit-penulisan hukum dan unit-kemahiran berbahasa hukum. Kelima unit-kerja dalam lab-hukum ini diharapkan dapat memperbaiki kesiapan lulusan sarjana hukum memasuki pasaran kerja (setara dengan seorang dokter bekerja di rumah sakit atau seorang insinyur bekerja di sebuah pabrik). Struktur organisasi kelima unit kerja ini disarankan secara bebas dapat dilakukan oleh setiap fakultas.

Kemahiran berbahasa hukum, tidak saja untuk bahasa Indonesia (seperti kita lihat dari putusan pengadilan,maupun dokumen JPU dan Advokat yang sering buruk sekali), tetapi juga untuk bahasa Inggris. Berbeda dengan Singapura dan Malaysia, bahasa bekerja sarjana hukum kita bukan bahasa Inggris, suatu bahasa internasional. Banyak peraturan bisnis internasional, maupun kontraknya berbahasa Inggris, dengan dasarnya dua sentra keuangan dunia London dan New York. Kemahiran memahami bahasa hukum kontrak itu, dapat dipelajari. Lab-hukum dapat melakukan hal itu.Bekerja sama dengan kantor hukum untuk sistem magang juga membantu.

Globalisasi dunia menyebabkan cepatnya perubahan dunia bisnis, penguasaan teknologi dan informasi komputer dan internet juga perlu diberikan sebagai kemahiran untuk mengantisipasi revolusi-digital abad ini. Kemahiran bekerja dalam kantor hukum, harus dipersiapkan untuk para lulusan, tidak saja bekerja di kantor hukum lokal, tetapi juga kantor hukum offshore,dan perusahaan multi-nasional serta lembaga-lembaga keuangan global. Kemahiran seperti ini juga merupakan tanggungjawab lab-hukum.    

Kurikulum Fakultas Hukum

Sarjana Hukum (pendidikan strata-1) adalah tenaga ahli yang akan memasuki dunia profesi. Mereka adalah yang akan menjadi advokat,penuntut umum dan hakim.Sebagian juga akan bekerja dalam organisasi pemerintah dan swasta sebagai ahli hukum intern (in-house lawyer).

Keahlian mereka akan mencerminkan tingkat pendidikan tinggi hukum di Indonesia secara umum. Pengetahuan lulusan kita tentang asas-asas hukum, teori dan konsep hukum, serta hukum positip (dalam peraturan perundang-undangan dan yurisprudensi) adalah utama.

Menurut saya, kurikulum 1993 (Keputusan Mendikbud No17/1993-24 Februari) yang mengubah kurikulum sebelumnya (tahun 1983), masih tetap dapat dijadikan acuan, karena mendukung pengajaran aktif (actieve teaching method) dan pendidikan kemahiran hukum (legal skills training). Perubahan-perubahan yang dilakukan oleh “paguyuban para dekan fakultas hukum”setelah 2003 tidak saya ketahui dasarnya.Mudah-mudahan tetap pada prinsip pengajaran aktif dan pendidikan kemahiran hukum. Perlu diketahui pula bahwa kurikulum 1993 ini didasarkan pada suatu studi mendalam oleh Konsorsium Ilmu Hukum pada tahun 1991, yang sudah mempersoalkan kurikulum “sarjana hukum profesional” yang harus memiliki tanggungjawab atas tugasnya di bidang ilmu hukum. Citra lulusan fakultas hukum pada waktu itu (awal 1990-an) yang banyak dikritik, ingin diperbaiki dengan kurikulum yang menanamkan sifat-sifat berani mempertanggungjawabkan perbuatannya (accountability), dapat dipercaya (reliability) dan kesetiaan (faithfulness) pada masalah hukum yang diwakilinya. Mudah-mudahan unsur-unsur di atas ini tetap dipertahankan dalam pelaksanaan kurikulum fakultas hukum sekarang ini.        

Keadaan Pendidikan Tinggi Hukum Kita

Sekarang jumlah Fakultas Hukum dan Sekolah Tinggi Hukum di seluruh Indonesia adalah 330 buah, terdiri atas 306 fakultas dan 24 sekolah tinggi. Kalau pukul rata mereka menghasilkan 100 SH dalam setahun (tentu yang besar lebih, mungkin sampai 2-300 dan yang kecil hanya 20-50), maka total lulusan sekolah negeri dan swasta adalah 33.000 SH (per tahun).Untuk penduduk Indonesia sebanyak 240 juta, ini tidak banyak. Duapuluh tahun yang lalu perkiraan lulusan baru 13.000 SH per tahun !

Para lulusan ini akan memasuki pasar-kerja dengan membawa keahliannya. Sebagian akan memasuki dunia profesi hukum sebagai hakim, penuntut umum, advokat, notaris dan juga sebagai ahli-hukum intern perusahaan swasta dan pemerintah, maupun sebagai ahli-hukum di kantor-kantor pemerintah pusat dan swasta. Andalan mayarakat tentunya adalah keahlian mereka di bidang hukum, kalau hal ini kurang-baik, maka kita akan mendapat keadaan seperti dokter yang memberi pasiennya obat yang keliru (yang mungkin fatal) atau seorang insinyur yang membangun jembatan dengan perhitungan keliru (yang mungkin roboh). Di bidang hukum, maka yang kritis adalah jabatan-jabatan hukum seperti hakim,penuntut umum,advokat,notaris dan ahli hukum yang memberi nasihat hukum intern (in-house lawyer). Kekeliruan pemahaman hukum mereka dapat berakibat kerugian atau penderitaan besar bagi korbannya.

Kemungkinan besar keadaan iklim hukum dan perundang-undangan sekarang ini, yang dianggap berbagai pihak sebagai tanpa kepastian hukum atau sekurang-kurangnya tidak mendorong kepercayaan kepada hukum, disebabkan oleh mereka, para sarjana hukum, yang pemahaman hukumnya memang kurang atau lebih parah lagi keliru, bertentangan dengan asas-asas hukum yang benar.

Kebijakan Menyelaraskan Pendidikan Tinggi Hukum Kita

Fakutas Hukum besar dan mapan harus memberi contoh dan membantu yang kecil dan lemah.Ketidakpercayaan pada Sarjana Hukum akan merugikan kita semua.Dengan banyaknya fakultas hukum lebih dari 300, maka mungkin hanya sekitar 30-an (10%) fakultas hukum negeri dan swasta yang dapat diandalkan sebagai fakultas “pembina”.Suatu konsorsium fakultas /sekolah tinggi hukum sebaiknya diadakan.Kompetisi diantara fakultas hukum boleh saja dilakukan dalam usaha meningkatkan mutu lulusan masing-masing fakultas.Namun perlu diingat bahwa apabila keadaan iklim dan sistem  hukum Indonesia “tercemar”, maka hal ini akan merusak pasar-kerja untuk lulusan fakultas hukum.Adalah untuk kepentingan masing-masing fakultas besar dan mapan,bahwa mereka berusaha agar lulusan fakultas hukum yang 90% tidak akan merusak pasaran-kerja karena hilangnya kepercayaan kepada hukum dan turunnya gengsi sebagai sarjana hukum.

Apa lagi yang dapat dilakukan oleh fakultas hukum besar dan mapan? Menurut saya membantu memberi ulasan pada putusan Mahkamah Agung.Sebaiknya dibentuk kembali suatu konsorsium ilmu hukum,yang kemudian membentuk sub-konsorsium yang dapat menerbitkan komentar atas putusan-putusan Mahkamah Agung dan putusan-putusan Pengadilan Negeri dan Pengadilan Tinggi yang patut dikomentari.Seharusnya,disamping majalah hukum  masing-masing  fakultas, kita bersama-sama bergabung (dana,manajemen dan keahlian) untuk membuat semacam “Law Report”(analisa dan komentar ilmiah atas putusan pengadilan).Dengan melalui situs web hasil ini dapat diakses dengan mudah.Tugas dosen adalah selalu siap membahas dan menjawab pertanyaan sehubungan dengan muatan “Law Report” ini.Mudah-mudahan hasil positif situs web ini adalah sekurang-kurangnya : a)para hakim akan lebih cermat dalam menyusun legal reasoning putusannya, b)para mahasiswa belajar hukum yang ada dalam praktek, dan c)para dosen menyesuaikan perkuliahannya dengan keperluan dan pengertian dalam praktek.

Penutup

Pengamatan dan saran dari seseorang yang lebih 50 tahun bekerja di dunia pendidikan tinggi hukum di atas, ingin ditutup dengan pendapat berikut. Hukum adalah suatu alat pengendali sosial yang rumit. Alat ini memerlukan penyempurnaan terus menerus sesuai dengan dinamika masyarakat,dan sewaktu-waktu perlu dirombak total bagian-bagian tertentunya. Perobahan sosial yang diharapkan untuk menuju masyarakat adil dan makmur dapat dipelopori melalui hukum, dan untuk itu diperlukan profesi hukum yang berkemampuan tinggi dan berintegritas sempurna.Adalah seharusnya cita-cita fakultas hukum menyumbang ke arah ini melalui lulusan-lulusannya.

* Makalah ini telah disampaikan pada ulang tahun ke 15 Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan.

**Sarjana Hukum UI (1961); MA Criminology University of Pennsylvania (1967).